Доклад Кукушкина В.М., начальника аналитического отдела Ивановского УФАС России

«Проблемные вопросы применения антимонопольного законодательства Российской Федерации при рассмотрении дел по признакам нарушения части 1 статьи 10 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» в части применения Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке»

За одиннадцать месяцев в 2020 года Ивановским УФАС России было проведено 36 анализов состояния конкуренции на товарных рынках (44 – за 11 месяцев 2019 года). Из них 5 исследований рынков проведено по поручению ФАС России:

• рынок сбора и транспортировки ТКО;
• розничный рынок бензинов;
• розничный рынок дизельного топлива;
• рынок теплоснабжения;
• рынок электрической энергии.

Все анализы проводились в соответствии с Порядком проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке №220.

По содержанию исследований по статьям Закона о защите конкуренции все анализы на товарных рынках в 2020 году разделяются следующим образом:

• По ст.10 Закона о защите конкуренции «Запрет на злоупотребление хозяйствующим субъектом доминирующим положением» проведено 12 анализов;
• По ст.11 Закона о защите конкуренции «Запрет на ограничивающие конкуренцию соглашения хозяйствующих субъектов» проведен 1 анализ;
• По ст.14 Закона о защите конкуренции «Запрет на недобросовестную конкуренцию» проведено 7 анализов;
• По ст.15 Закона о защите конкуренции «Запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных органов (и далее по тексту)» проведено 6 анализов;
• По ст.16 Закона о защите конкуренции «Запрет на ограничивающие конкуренцию соглашения или согласованные действия федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации» проведено 2 анализа;
• По ст.17 Закона о защите конкуренции «Особенности порядка заключения договоров в отношении государственного и муниципального имущества» проведено 3 анализа.

Все исследования товарных рынков проводятся в два этапа. Предварительный этап - в рамках рассмотрения заявлений и жалоб. Срок проведения анализа не должен превышать 3 месяцев и этап в рамках рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства - время проведения анализа не должно превышать 9 месяцев. Как правило, все анализы в рамках рассмотрения дел являются очень трудоемкими.

Ивановское УФАС России в рамках специализации территориальных органов ФАС России  является ответственным управлением по изучению проблемных вопросов применения антимонопольного законодательства Российской Федерации при рассмотрении дел по признакам нарушения хозяйствующим субъектом, занимающим доминирующее положение, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции в части применения Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке.

Ивановское УФАС России в рамках проведения исследований по делам о злоупотреблении хозяйствующим субъектом доминирующим положением в условиях карантина выделило и направило в ФАС России предложения по особенностям проведения анализа товарных рынков на основании Порядка №220.

Так, в условиях карантина основополагающими при проведении анализа являются следующие факторы (на примере рынка по продуктам питания):

1. Все хозяйствующие субъекты, реализующие продукты питания населению, занимают доминирующее положение к определенной группе покупателей.

2. Сопоставимые товарные рынки на продукты питания при выявлении монопольно - высокой цены в условиях карантина - отсутствуют.

Для анализа рынков по реализации продуктов питания в розничном сегменте необходимо проводить проверку мелкооптового и оптового звена. Основные поставщики действуют на территории Российской Федерации. Для направления запросов поставщикам необходимо согласование запросов с ФАС России, а также получать полномочия на проведение анализа в других регионах. Направление запросов в ФАС России о делегирование полномочий и согласование проектов запросов хозяйствующим субъектам не представляется возможным в связи с отсутствием информации:

• О выявленных и действующих на исследуемых товарных рынках хозяйствующих субъектах. Для их выявления необходимо направить запросы всем хозяйствующим субъектам, действующим на указанных товарных рынках Ивановской области, а также хозяйствующим субъектам Российской Федерации, осуществляющих указанную деятельность на территории Ивановской области.

• О регионе деятельности крупных поставщиков.

Ивановское УФАС России в части предложений по особенностям применения Порядка №220 в условиях изоляции также указывало:

1. Временным интервалом исследования товарного рынка является период карантина (региональный показатель), так как иные промежутки времени не будут давать полной картины по товарному рынку в анализируемом интервале времени на основании п.2.4 Порядка №220.
2. При определении продуктовых границ рынка реализации товаров (продуктов питания) основополагающим должно являться мнение покупателей, разделенных по способам участия в приобретении товара и по возрасту потребителей. Важным в части ценообразования является параллельное исследование оптового и мелкооптового звена силами управления или совместно с ФАС России. П.3.8, 3.9, 3.10 Порядка №220 в период карантина применить не представляется возможным.
3. Географические границы товарного рынка также зависят от способа участия лиц на товарном рынке и возрастному показателю потребителей. Как правило, в мелкооптовом и в оптовом звене при реализации продуктов питания географическими границами будет являться Российская Федерация. П 4.5 и 4.6 Порядка №220 в период карантина – не действуют.

Таким образом, при введении карантинных мер на определенной территории, применение отдельных положений Порядка №220 должно носить рекомендательный характер.

Также, с учетом специализации, Ивановское УФАС России неоднократно направляло письма в ФАС России, в которых обращало особое внимание на развитие программы «Цифровая экономика Российской Федерации».

Ивановское УФАС России предлагало в рамках развития программы «Цифровая экономика»:

1. Адаптировать Порядок №220 проведения анализа к следующим документам:

• Плану мероприятий по направлению «Информационная безопасность» программы «Цифровая экономика Российской Федерации»;
• Указу Президента РФ от 09.05.2017 №203 «О Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017 - 2030 годы».

2. Поставить вопрос проведения на основании Порядка открытых анализов, которые должны помогать Программе в части тесного взаимодействия государства, бизнеса и науки, так как основным результатом ее реализации должно стать создание не менее 10 национальных компаний-лидеров - высокотехнологичных предприятий, развивающих "сквозные" технологии и управляющих цифровыми платформами (например типа «маркет плейс» (онлайн - магазины электронной торговли) и (или) агрегаторы), которые работают на глобальном рынке и формируют вокруг себя систему "стартапов", исследовательских коллективов и отраслевых предприятий, обеспечивающих развитие цифровой экономики. Порядок №220 и Программа должны обеспечить создание необходимых и достаточных условий институционального и инфраструктурного характера, устранение имеющихся препятствий и ограничений для создания и (или) развития высокотехнологических бизнесов и недопущение появления новых препятствий и ограничений, как в традиционных отраслях экономики, так и в новых отраслях на высокотехнологичных рынках.
3. Принять активное участие антимонопольного законодательства, в том числе и Порядка №220, в создании экосистемы цифровой экономики Российской Федерации. Примечание. Создание экосистемы цифровой экономики Российской Федерации – это в которой данные в цифровой форме являются ключевым фактором производства во всех сферах социально-экономической деятельности и в которой обеспечено эффективное взаимодействие, включая трансграничное, бизнеса, научно-образовательного сообщества, государства и граждан.
4. Определить процедуру анализа состояния конкуренции в сегментах «Цифровая экономика». В соответствии с Программой «Цифровая экономика» представлена 3 следующими уровнями, которые в своем тесном взаимодействии влияют на жизнь граждан и общества в целом: рынки и отрасли экономики (сферы деятельности), где осуществляется взаимодействие конкретных субъектов (поставщиков и потребителей товаров, работ и услуг); платформы и технологии, где формируются компетенции для развития рынков и отраслей экономики (сфер деятельности); среда, которая создает условия для развития платформ и технологий и эффективного взаимодействия субъектов рынков и отраслей экономики (сфер деятельности) и охватывает нормативное регулирование, информационную инфраструктуру, кадры и информационную безопасность.

Указанные выше предложения (адаптация Порядка №220 к документам проведения анализов для целей тесного взаимодействия, создание экосистемы, обсуждение процедуры анализа состояния конкуренции в сегментах «Цифровая экономика») направлялись в ФАС России в 2019, 2020 годах. Комиссия ФАС России по проведению анализа товарных рынков, неоднократно, в том числе и 25.11.2020, указывало, что планируется в последующем периоде обратить внимание на функционирование цифровых платформ в цифровых экосистемах. Проведение оценки состояния конкурентной среды и принятие своевременных мер, направленных на обеспечение конкуренции, чрезвычайно важны в целях эффективного развития цифровой экономики.

Ивановское УФАС России в отчетном периоде также предлагало вынести на обсуждение Совета руководителей территориальных органов ФАС России на 2021 год предложения о выработке единых подходов к оценке объемов рынков, на которых осуществляют деятельность цифровые платформы типа «маркет плейс» и (или) агрегаторы, предложенные рабочей группой ФАС России, созданной в соответствии поручением Правительства Российской Федерации, и в состав которой включены представители компаний, АНО Цифровая экономика, органов власти. В список участников управление предлагало включить участников рабочей группы ФАС России, созданной в соответствии с поручением Правительства Российской Федерации по цифровой экономике.